Groupe Socialiste Universitaire


Institutions et société

Métropolisation et démocratie 

Posté le 11 octobre 2022 par Groupe Socialiste Universitaire

Entretien avec Olivier Bianchi, maire (PS) de Clermont-Ferrand et président de Clermont Auvergne Métropole

Olivier Bianchi, maire de Clermont-Ferrand et président de Clermont Auvergne Métropole / Crédit : Ville de Clermont-Ferrand

Bref rappel de la construction métropolitaine en France 

            À la fin des Trente glorieuses, Jacques Chirac profite de son mandat de maire (1977-1995) pour offrir à Paris une transformation urbaine alors inédite en France. Cette dernière a posé les bases d’une véritable culture métropolitaine : extension, développement et polarisation. Tels ont été les rouages essentiels afin de faire de la capitale une ville moteur et centrale. 

            Au pays de l’indivisibilité, de la République centralisée, une première grande réforme modifie pourtant les échelles de compétence territoriale. En 1982, les lois de décentralisation de Gaston Defferre sont proclamées. Réformes structurelles de grande ampleur, plébiscitées par les élus locaux depuis des décennies, le gouvernement socialiste de Mitterrand les met enfin en oeuvre. Elles dotent notamment les régions de véritables compétences sectorielles et instituent leurs propres parlements. Elles deviennent des collectivités territoriales autonomes. Quelques années plus tard, à partir des années 1990, d’autres textes législatifs encadrent les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre et précisent leurs champs de compétence. À titre d’exemple, la loi de 1999 renforce la coopération intercommunale. 

            Ces réformes créent des institutions nouvelles, encore inconnues aux yeux du citoyen. Elles ont pourtant des conséquences manifestes sur l’environnement des populations concernées. Le fait de rassembler des communes, de mutualiser des compétences, d’attribuer de nombreux crédits à de nouvelles institutions locales, crée en France un phénomène nouveau : la métropolisation. Cette dernière se traduit par une dynamique spatiale au sein d’une aire urbaine, organisée autour d’une ville moteur. 

            Après une période d’accalmie en terme de réformes territoriales, la loi de 2010 marque une nouvelle étape dans la construction des collectivités locales. Elle rationalise l’intercommunalité, crée les « métropoles » et consacre la création des Pôles métropolitains rassemblant les EPCI d’une même zone géographique. Il s’agit d’une instance de dialogue entre EPCI pour donner de la cohérence à leurs projets de territoire respectifs. Les métropoles deviennent la forme la plus aboutie d’insertion intercommunale, ce sont elles qui disposent du plus grand nombre de compétences et de crédits parmi les différents EPCI (communauté urbaine, communauté d’agglomération, communauté de communes). Cependant, ne peuvent devenir métropoles que quelques EPCI remplissant de stricts critères démographiques. 

            Au-delà de cet amoncellement administratif, concentrons-nous sur le lien entre démocratie et métropolisation. Nous ne traiterons ici que des métropoles, puisqu’elles sont le symbole du clivage entre centre et périphérie, entre urbain et rural, entre proximité et éloignement des centres de pouvoir et de décision. Comment la puissance publique peut-elle alors rapprocher les citoyens d’entités territoriales nouvelles et dont les compétences ne sont pas évidentes ? Comment concilier zone rurale et zone urbaine au sein de collectivités rassemblant petites et grandes communes ? Les institutions des métropoles permettent-elles d’incarner pleinement la démocratie à l’échelle locale ? 

Un maire socialiste auvergnat en terre métropolitaine 

            Pour répondre à ces questions, le maire de Clermont-Ferrand et président de Clermont Auvergne Métropole, Olivier Bianchi, a accepté de s’entretenir avec notre association. Maire socialiste de Clermont-Ferrand depuis 2014, réélu en 2020, O. Bianchi fut avant ces élections adjoint à la culture d’une ville ouvrière qui a vu sa croissance démographique démultipliée au XXème siècle, notamment grâce à l’implantation des usines Michelin en son coeur, et grâce à l’exode rural qui s’en est suivi. Ancien étudiant en droit, passionné d’Histoire et co-président de la commission culture de France Urbaine (association des présidents des métropoles et des grandes intercommunalités françaises), O. Bianchi porte un regard critique sur la construction métropolitaine de la collectivité qu’il préside, depuis maintenant près de huit ans, et sur les limites du modèle métropolitain à la française. 

            Capitale incontestée de l’Auvergne, Clermont-Ferrand fait partie du club très fermé des grandes villes françaises ayant survécu à la droite – et à ses variantes peu reluisantes – au fil des années. Elle ne fut en effet, à l’instar de Lille, qu’uniquement gouvernée par des maires socialistes depuis la fin de la Seconde Guerre mondiale. 

            O. Bianchi a connu au sein de sa collectivité les multiples transformations intercommunales impulsées par l’État depuis quelques dizaines d’années. D’abord communauté d’agglomération de 1999 à 2016 puis communauté urbaine de 2016 à 2018, Clermont-Ferrand et ses communes environnantes ont pu accéder au statut de métropole de plein exercice au 1er janvier 2018 grâce à l’assouplissement des conditions de créations de ce type de collectivité. 

Les limites du modèle métropolitain

            Cette nouvelle intercommunalité et les dynamiques qu’elle entraine – ou non – dans son aire d’influence ne sont cependant pas exemptes de reproches, en témoigne l’ouvrage de Pierre Vermeren sur L’Impasse de la métropolisation, dont est tiré l’extrait suivant : « La fabrique des métropoles a été un processus cinquantenaire qui remonte à la fin des Trente Glorieuses. Le Paris de Jacques Chirac et d’Alain Juppé, entre 1977 et 1995, a été consciemment « métropolisé » et « gentrifié », avant que le modèle ne soit adapté et transféré à une dizaine de grandes villes de province – les « provinces » étant devenues les « régions » dans la langue des médias. La victoire de l’écologie politique au cœur de ces agglomérations, en 2020, n’est donc que la touche finale d’un processus abouti, à tel point que des craquements se sont fait entendre dans toute la société. Le principal a été la crise des Gilets jaunes, qui a eu le grand mérite de dévoiler les frustrations d’une France méconnue vivant à l’ombre des métropoles. Cette « France périphérique » a été conceptualisée et dévoilée par le géographe Christophe Guilluy en 2014, mais pour nos dirigeants, il ne s’agissait que d’un exercice de style. La jacquerie inattendue de 2018-2019 a révélé la pertinence du modèle ; elle a aussi montré en creux le pouvoir de commandement exorbitant que se sont octroyé les métropoles, raison pour laquelle les Gilets jaunes ont fini par y provoquer de spectaculaires violences et occupations de rues. ». 

            De même, un rapport de sénateurs de la Commission des lois de 2017 pointe les limites du modèle métropolitain, posant question autour de la démocratie locale. Il en ressort notamment que « les élus communaux regrettent que le renforcement de l’intercommunalité s’accompagne du transfert de compétences communales, transformant les communes en coquilles vides. Ce constat renforce chez certains élus municipaux le sentiment d’une subordination des communes envers l’intercommunalité mais également, notamment en milieu rural, d’une perte d’identité des communes et de leurs habitants, la peur d’un déclassement, en raison de leur éloignement aux services publics. Cette perte de proximité est d’autant plus mal vécue dans un contexte d’agrandissement des régions et des intercommunalités ».

            Nombreux sont les reproches adressés à cette nouvelle entité administrative, censée améliorer la cohésion et la qualité des services publics locaux (transport, assainissement, gestion des déchets) mais également augmenter le rayonnement économique et culturel des métropoles françaises à l’échelle de l’Union Européenne.

Rapprocher le citoyen de la métropole 

            Alors même que les maires sont les élus les plus appréciés des Français, les métropoles accumulent des compétences qui dépassent parfois leurs prérogatives initiales, notamment lorsque ces maires ne dirigent pas les villes-centre des métropoles en question. Il n’existe pas d’élection indépendante des conseillers métropolitains, votant les délibérations et les décisions prises par l’exécutif métropolitain, sauf dans le cas de la métropole de Lyon, où l’élection au suffrage universel direct des conseillers métropolitains est séparée de celle des conseillers municipaux. Dès lors, comment rapprocher les citoyens d’une intercommunalité récente et méconnue telle que la « métropole » ? 

La réponse d’Olivier Bianchi : « On doit rappeler qu’il y a un retard sur la question démocratique pour notre type d’intercommunalité. On est aujourd’hui dans une société de pairs, il n’y a pas de démocratie directe puisqu’il n’y a pas d’élection distincte au suffrage universel direct pour nos conseillers métropolitains. On a évacué la question du citoyen dans la construction métropolitaine. Je crois que l’intercommunalité est arrivée au bout de sa phase pionnière, on doit sans plus attendre s’adresser au consentement et à l’opinion des populations. On doit créer des instances vivantes. La loi MAPTAM de 2014 demande aux métropoles de créer des conseils de développement incluant plus directement les citoyens dans un cadre consultatif, mais cette disposition n’est que très peu suivie. De même, des élus peuvent représenter et incarner la démocratie directe sur le terrain. Ce lien avec la population que nous possédons intrinsèquement à l’échelle communale doit maintenant aussi exister à l’échelle métropolitaine. Ce que l’on fait à l’échelle municipale, on doit aussi le faire à l’échelle de la métropole, par exemple avec des réunions de bilan de mandats, des réunions participatives sur des projets relevant de compétences purement métropolitaines. Selon moi, l’intercommunalité ne sera politique que lorsqu’elle sera élue au suffrage universel direct et distinct de celui de nos communes, chose que je souhaiterais. On se doit de rendre des comptes, les maires des communes appartenant aux métropoles sont généralement réticents à l’évocation d’un tel changement mais c’est pour moi une finalité inéluctable ».

La culture du compromis, incarnation de la démocratie interne à Clermont Auvergne Métropole

            Une métropole fonctionne grâce à deux instances majeures : le conseil métropolitain, réunissant l’ensemble des conseillers métropolitains votant les délibérations et les décisions métropolitaines, et le bureau métropolitain, constitué des vice-présidents chargés de thématiques spécifiques. Ils sont, pour la plupart à Clermont Auvergne Métropole, les maires des communes membres de la métropole et fixent les grandes orientations politiques de l’intercommunalité. De fait, ils sont tous issus de sensibilités politiques différentes, sans que se dégage une majorité de gauche ou de droite, puisque le président de la métropole n’a pas la main sur les élections municipales des communes membres de la métropole.

La réponse d’Olivier Bianchi : « Je ne suis pas certain que la démocratie se soit toujours et seulement une opposition et une majorité. La culture du compromis a aussi des aspects intéressants à l’échelle locale, par exemple pour l’alliance des territoires. Au lieu de parler uniquement politique politicienne on parle territoire, au lieu de parler conflit on parle consensus. Mais cette culture du compromis n’est pas véritablement ancrée dans la culture politique française. Depuis 2014, à Clermont Auvergne Métropole, on gère les dossiers tous ensemble, lors des bureaux métropolitains entre maires puis en conseil métropolitain, pour le vote des délibérations. C’est très énergivore, nous n’avons pas d’emblée un consensus car nous n’avons pas de majorité en bureau métropolitain. Nous n’avons alors ni une majorité qui se démarque, ni une opposition comptable. Cela nous incite à développer de nouvelles pratiques politiques, tant que nous n’aurons pas de véritable suffrage universel direct distinct de celui des élections municipales ». 

La mutualisation, une simplification pouvant aider les citoyens à mieux comprendre l’objet métropolitain ? 

            Les métropoles accumulent des compétences exclusives, intermédiaires et partagées. Cela peut générer un chevauchement de politiques publiques locales à côté de celles menées par les communes membres de ces intercommunalités. La mutualisation consiste ainsi à réunir sous une bannière uniquement métropolitaine l’exercice d’une compétence partagée avec la mairie de la ville-centre, en coopération totale avec celle-ci. Néanmoins, ce genre de pratiques provoque des réactions mitigées parmi les maires des communes rurales membres d’une métropole, se sentant lésés face à de si gros moyens mis en commun. 

La réponse d’Olivier Bianchi : « Les maires ruraux, de petites communes, se sentent dévitalisés de pouvoir, et à juste titre, face aux ressources dont nous disposons. Ce pouvoir leur échappe, nous sommes dans une inégalité de fait avec eux. Nous devons donc parvenir à instaurer un équilibre par le dialogue. En politique, il ne faut pas nier les symboles, ni tout mettre sur une grosse tête. Je dis souvent qu’au sein de nos intercommunalités, le clivage n’est pas toujours tant entre gauche et droite, mais sur d’autres thématiques, avec une forte opposition entre centre et périphérie, riches et pauvres. Si l’on ne réussit pas à créer un dialogue sain et une entente mutuelle, on renvoie un sentiment de déclassement, de domination envers les maires de petites communes. Si on ne fait rien pour avoir un bon dialogue avec eux, il y aura des gilets jaunes élus. On se doit alors d’être bienveillant, de consacrer du temps de pédagogie, d’explicitation de nos actions. On ne gère pas une intercommunalité comme on gère une commune, d’un côté vous avez la monarchie municipale, de l’autre, la métropole, dans laquelle les communes sont égales dans l’inégalité ». 

La métropolisation, facteur aggravant l’exclusion d’une France périphérique aux abois ?

            Abordons un dernier aspect remettant en cause le système métropolitain et ses effets directs sur les environs des zones qu’il délimite. La métropolisation est un phénomène d’ores et déjà observable dans de nombreuses régions françaises et l’Auvergne, malgré sa faible densité, n’y échappe pas. L’influence de Clermont-Ferrand, en tant que moteur économique local, pèse sur les communes éloignées de son aire d’attraction. Dans ces conditions, comment porter un projet de territoire cohérent, rassembleur, qui n’oublie personne ? Ce que prévoit la loi est-il suffisant pour palier aux conséquences de la métropolisation dans les zones rurales ? 

La réponse d’Olivier Bianchi : « Il y a deux niveaux de réponse à votre question. D’abord, oui, paradoxalement, l’intercommunalité a créé des pôles de polarité puissants, embarquant avec eux des pôles de proximité. En Auvergne, il y a une véritable dynamique clermontoise, mais ces polarités vident certaines villes moyennes encore plus enclavées que nous ne le sommes déjà, comme Montluçon qui se meurt de son éloignement, contrairement à Vichy, qui fait partie de notre pôle métropolitain. De fait, plus on s’éloigne du pôle de polarité, plus on crée des difficultés. On ne peut pas non plus nier la réalité de l’augmentation du coût du foncier ainsi que l’inégalité qui naît entre habitants du premier et du deuxième cercle de la métropole, les uns bénéficiant de davantage d’équipements et de services puisque vivant dans le centre. L’effet de relégation est insupportable et je m’attache à le diminuer du mieux que je le peux. 

Faut-il pour autant jeter l’intercommunalité avec l’eau du bain ? Je ne le crois pas. J’essaie d’être vigilant aux perversités du système, mais si on ne fait confiance qu’aux présidents des intercommunalités pour parler alliance des territoires et solidarité, si ça ne dépend que de l’individu, s’il est sympa comme moi, ça va marcher ! Mais ne faisons pas confiance naturellement à la simple sagacité du responsable de la polarité. Le cadre légal doit corriger un certain nombre d’irrégularités, par exemple avec les contrats de réciprocité permettant aux métropoles de s’allier avec des territoires ruraux, on le fait à Clermont ! Mais à l’échelle nationale, ça reste faible. La loi doit encore inventer l’inter-territorialité, qui n’est toujours pas communale, qui est aujourd’hui impensée. On doit donc faire davantage de conventions intercommunales, par exemple sur la question du transport public, à laquelle j’accorde beaucoup d’importance. Les grandes métropoles ne veulent plus de surpollution dans leur centre, alors les urbains pourront s’en sortir si l’on restreint le recours à la voiture grâce aux transports et aux mobilités, mais pas ceux vivant loin de ces infrastructures, de ces dessertes, de nos réseaux. On doit conduire, à une échelle territoriale, des politiques convergentes sur le transport et l’habitat. Par exemple, nous ne devrions, dans le Puy-de-Dôme, n’avoir qu’une seule organisation de transport. On pourrait mettre la pression pour que le département et les intercommunalités fonctionnent ensemble sur ce point, car ça n’est pas le cas chez nous, mais ça l’est dans le Territoire de Belfort et ça marche très bien là-bas. Il existe quelques initiatives embryonnaires dans notre territoire sur ce point, mais on n’a pas de ticket unique de bus et les cars départementaux ne s’arrêtent pas partout. Ce modèle séparé n’est ni pertinent pour le maillage du territoire, ni pour les finances publiques qui pâtissent de doublons. 

Selon moi, on doit parvenir à une nouvelle étape de décentralisation, nous devrons trouver à l’échelle départementale une organisation de transport unique, et l’État doit être à l’instigation de ce changement, d’une telle régulation. Pour certaines mesures, le gouvernement n’a pas chômé, par exemple lorsqu’il nous a dit que nous devions nous mettre en conformité avec les 1607 heures des fonctionnaires publics territoriaux. Soit, mais quid de sa volonté politique sur le développement de l’inter-territorialité… Un peu de jacobinisme vertical ne fait pas de mal parfois. Au-delà du manque de volonté dont fait preuve le gouvernement sur cette question, on a des problèmes avec des associations d’élus pour avancer sur ce sujet, par exemple avec l’association des départements de France (ADF). Mais je crois profondément qu’on doit s’obliger à travailler ensemble, la question de l’usager, du citoyen, est centrale et va bien au-delà de notre nombril institutionnel. L’enjeu actuellement est ainsi de forcer les métropoles à avoir des liens institutionnels avec leur arrière pays. À Clermont, on a inventé un modèle spécifique, on s’est auto-saisi de cette question puisqu’aujourd’hui la loi ne nous y contraint pas. On est dans un pôle d’équilibre territorial et rural (PETR) réunissant les trois intercommunalités présentes autour de notre métropole. Cette instance nous permet un dialogue institutionnalisé, apaisé, constructif. Quand la loi nous dit « faites un conseil de développement pour votre intercommunalité », nous, dans ce PETR, nous nous sommes dits « autant en faire un unique ! ». En guise de conclusion, et je fais souvent ce parallèle, les défauts que l’on prête à l’intercommunalité comme ses réussites, c’est la même chose que les défauts et les réussites que l’on prête à l’Union Européenne. Il est toujours plus compliqué de travailler à plusieurs, c’est la raison pour laquelle il est fondamental d’instituer des espaces à l’échelle du territoire où les gens se parlent. ». 

Les retranscriptions sont issues d’un entretien oral de quarante minutes réalisé le 22 juillet 2022 à Clermont-Ferrand. 

Jérémie Henrion, co-directeur du Pôle institution

Bibliographie